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关于几个重大水利问题的思考

——在全国水利规划计划工作会议上的讲话

陈 雷

 

来源: 中国水利
时间:2010-3-23

 

 

 

同志们:
   今天,我们在重庆召开全国水利规划计划工作会议,全面贯彻党的十七届三中、四中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神,落实全国水利厅局长会议的部署,安排2010年和今后一个时期的水利规划计划工作。刚才,黄奇帆市长发表了热情洋溢的致辞,使我们深切感受到重庆市经济社会发展的强劲势头、改革开放的巨大活力以及水利发展的良好态势,听后倍感振奋,深受鼓舞。
   刚刚过去的2009年,是各项水利任务极为繁重、水利发展改革全面推进的一年,也是水利规划计划工作面临重大考验、取得丰硕成果的一年。在水利投资方面,全年共落实中央和省级水利投资1427亿元,其中预算内中央水利投资637亿元,省级地方水利投资790亿元,投资规模再创历史新高,省级水利投资首次超过中央水利投资。在水利工程建设方面,农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套和节水改造加快推进,一大批民生水利和重点水利项目相继启动,新一轮水利骨干工程建设格局初步形成。在水利规划工作方面,淮河流域防洪规划、全国大型水库建设规划、全国蓄滞洪区建设与管理规划等一批重要水利规划得到批复,全国水资源综合规划即将上报国务院审批,七大江河流域综合规划修编完成主要任务,全国水利发展“十二五”规划编制正式启动,第一次全国水利普查前期工作全面展开。在水利规划计划管理方面,制定或修订了8项规划计划管理办法,水利投资计划监督管理更加严格,水利统计工作进一步加强。这些成绩的取得,是各有关方面大力支持、密切协作的结果,也是从事水利规划计划工作的同志们奋发努力、扎实工作的结果。借此机会,我代表水利部向与会的全体同志并通过你们,向全国从事水利规划计划工作的同志们表示亲切的问候和衷心的感谢!
   2010年是实施水利发展“十一五”规划的最后一年,在全面总结和科学评估规划执行情况,深入分析水利发展与改革重大问题的基础上,对“十二五”时期水利发展与改革做出安排和部署是十分必要的。下面,我就几个重大水利问题谈点看法,与大家共同探讨。

  一、关于水利发展“十一五”规划执行情况
  “十一五”时期,是我国经济社会发生深刻变化的时期,是水利事业全面快速发展、传统水利向现代水利和可持续发展水利加快转变的时期,也是水利投资规模最大、发展目标实现最好、人民群众受益最多、行业能力提升最快的时期。
  第一,水利投资规模最大。 预计“十一五”中央水利建设投资可达2760亿元,全国水利建设投资超过6000亿元,分别为“十一五”规划投资目标的158%和116%,这是各个五年计划中水利投资总额最高的五年,也是历史上水利实际投资量第一次超过规划目标的五年。水利投资的大幅度增加为水利实现跨越式发展奠定了坚实基础。
  第二,规划目标实现最好。 预计到“十一五”末,可解决2.25亿农村人口饮水安全问题,为规划目标的141%;净增农田有效灌溉面积4600万亩,为规划目标的153%;新增农村电力装机1930万千瓦,为规划目标的129%;农业灌溉用水有效利用系数达到0.5,万元工业增加值用水量降至120立方米以下,全国洪涝灾害年均损失大幅降低,均可实现规划目标;新增供水能力和新增水土流失治理面积也可达到规划目标的90%左右。
  第三,人民群众受益最多。 “十一五”期间,我们全面落实科学发展观,着力做好民生水利工作,取得了显著成效。特别是党的十七届三中全会明确提出的病险水库除险加固、农村饮水安全、大型灌区续建配套与节水改造等三大任务加快推进,高效节水灌溉、小型农田水利建设、小水电代燃料、中小河流治理、坡耕地综合整治等涉及民生的水利建设得到加强,解决了一大批人民群众最关心、最直接、最现实的水利需求。
  第四,行业能力提升最快。 “十一五”期间,水利行业的规划基础、水资源管理、法制建设、体制改革、科技创新、国际合作、信息化建设等各个领域的能力和水平都得到显著提高,为推进大规模水利建设和强化水资源管理创造了良好条件。“十一五”期间是国家编制和审批水利规划最多的五年,截至去年年底,在全国和流域层面共编制了近百项水利规划,其中国家批复的水利规划有65项。“十一五”期间完成的水管体制改革,涉及水管单位12928个、近60万水利职工,落实“两项经费”131亿元,比改革前增加42亿元,稳定了水利工程管理队伍,加强了水利工程管理能力,发挥了水利工程效益。
   今年是实施“十一五”规划的最后一年,我们不仅要看到“十一五”期间水利发展与改革取得的巨大成就,更要按照时代发展的新要求,站在时代发展的新起点,面对时代发展的新挑战,从我国经济社会发展大局的战略高度,从与国际先进水平以及国内其他基础设施发展情况进行比较的角度,系统分析水利发展与改革中的薄弱环节,全面认清水利发展与改革存在的突出问题和面临的严峻挑战。
一是准确把握中央对水利工作的要求。 当前我国经济社会发展正处在关键时期,保持经济平稳较快发展任务繁重,转变经济发展方式刻不容缓。中央经济工作会议决定,继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,提出五个“更加注重”的要求,强调要把农业基础设施建设的重点放在水利上。中央农村工作会议把突出抓好水利基础设施建设作为夯实农业农村基础、统筹城乡经济社会发展的重要手段,对各项水利工作作出重要部署。我们必须站在新的历史起点和更高层次上,为供水安全、防洪安全、粮食安全、生态安全及提高人民群众生活质量和水平提供有力的水利保障。
  二是深入分析水利在基础行业发展中的水平。 我国特殊的自然地理环境、气候条件和经济社会发展状况,决定了水利发展的长期性、艰巨性,也决定了水利基础设施建设对投入的巨大需求。尽管国家把水利放在基础设施建设的重要位置,但与能源、交通、通信等其他基础设施相比,投资仍然明显不足,稳定增长的投资机制尚未完全建立,发展速度相对滞后。目前,电力、交通、通信等基础设施得到明显改善,全国已基本实现村村通电、村村通公路、村村通电话,但农村自来水普及率仅为69%,不少群众的饮水和防洪安全等基本水利需求还没有得到全面解决,全国一半以上的耕地缺少灌溉条件,水利基础设施薄弱仍然是经济社会发展的突出制约因素。
  三是清醒看到国内与国外水利发展的差距。 新中国成立以来,我国水利事业取得了举世瞩目的成就。但是,目前水利基础设施完善程度和水资源管理水平与发达国家相比还存在较大差距。我国防洪减灾体系还不健全,供水安全保障水平仍然偏低,用水效率和效益仍然不高,水生态环境恶化状况仍然没有根本扭转,必须加快水利建设,强化水利管理,深化水利改革,实现水利跨越式发展,才能赶上世界先进水平,让人民群众享受更好的水利公共服务。
  四是充分认识全球气候变化带来的挑战。 应对全球气候变化是当今世界共同面临的重大课题。水资源是受全球气候变化影响的重点领域。受全球气候变化影响,我国北少南多的水资源分布格局更为明显,局部地区强降雨、高温干旱以及超强台风等极端天气灾害出现频率和强度明显上升,水旱灾害的突发性、不可预见性日渐突出,水利基础设施和综合防灾减灾能力薄弱问题愈加凸显。因此,水利既要积极应对全球气候变化带来的经常性影响,也要不断提高抗御特大水旱灾害的能力。
   为此,必须着力研究以下几个重大水利问题:一是提高水资源配置能力,这关乎保障城乡供水安全、增强特大干旱抗御能力和维护社会稳定等重大问题。二是全面建设节水型社会,这关乎提高用水效率和效益、转变经济发展方式、支撑经济社会可持续发展等重大问题。三是进一步完善防洪减灾体系,这关乎保障群众生命安全和经济建设成果等重大问题。四是加快水利投融资体制改革,这关乎水利事业发展的基础性保障,以及今后10年水利实现跨越式发展等重大问题,水利规划计划部门的同志必须超前谋划思考,深入研究探索,真正做到未雨绸缪。

  二、关于我国水资源配置能力
  水资源配置能力,从广义来讲,包括水量分配、水权制度设立、工程调蓄和调度能力等。我这里谈到的水资源配置能力,主要是从以下两个角度考虑:一是水资源工程调蓄和供给能力,其内涵包括水资源配置覆盖范围和供水保证率;二是工程调度能力,其内涵指利用工程对流量水量的过程调度,统筹协调不同区域、不同行业、不同领域的用水关系,使水资源配置效益最大化。
  第一,水资源配置能力整体偏低是经济社会发展的突出瓶颈。 经过多年的建设,我国城乡供水能力迅速提高。到2008年,全国供用水总量达5910亿立方米,全国水库总库容达6900亿立方米。但是,我国水资源配置能力整体上仍然偏低,体现在以下几个方面。一是水资源配置覆盖范围不够广。许多地方存在资源性和工程性缺水,比如西北地区,资源性和工程性缺水并存;西南山区缺乏水库工程,水资源调蓄能力不足。二是水源保证率不高。我国现状年缺水量达400亿立方米,许多地区城乡水源保证率偏低。一些城市供水水源单一,应对特殊干旱或突发事件能力较弱;旱地灌溉设计保证率仅为50%~75%,干旱严重时灌不上水。三是工程调控能力偏低。许多江河还缺乏必要的控制性骨干工程,已建工程的科学调度亟待加强。如近几年长江中下游干支流枯水季节水位偏低导致的一系列问题,既有干旱少雨的原因,也有水库调控能力不足的原因。四是与世界先进水平差距大。我国现状人均供水能力仅为发达国家人均供水能力的40%左右,约为世界平均水平的2/3。
  第二,提高我国水资源配置能力是重大战略问题。 从总体上看,我国资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水并存,提高水资源配置能力具有极端的重要性。一是解决我国水资源时空分布不均问题,必须提高水资源配置能力。我国水资源夏秋多冬春少、南方多北方少、东部多西部少、山区多平原少,与国民经济布局不相匹配。要通过适当的跨流域、跨区域水资源合理配置,解决水资源短缺地区的供水问题。二是缓解我国工业化和城镇化快速发展带来的巨大供水压力,必须提高水资源配置能力。预计到2030年我国城镇化率将达到70%以上,城镇供水人口将超过11亿,巨大的城市群、庞大的城市人口在世界上都是前所未有的。只有通过加快城市水源工程建设,提高城镇供水保证率,才能缓解城市人口密集、经济活动集中带来的供水压力。三是应对特大干旱频繁发生的挑战,必须提高水资源配置能力。近年来,受气候变化影响,我国特大干旱灾害呈多发、并发趋势,不断从农业领域向工业、城市和生态领域扩展。目前,抗御大旱最有保障的水源仍然是地下水,在北方地下水严重超采、部分地区地下水趋于枯竭的情况下,必须提高水资源配置能力,确保大旱之年人民群众正常生活和社会稳定。四是改善重点地区水生态环境,必须提高水资源配置能力。我国部分地区如太湖、巢湖、滇池等所在地区,人口压力大、工业密度大、经济规模大,水环境问题突出,即使通过全面节水和治污,短期内水环境承载能力也难以满足经济社会发展的需要,必须通过引江济太、引江入巢、牛栏江调水等水资源配置工程,提高这些地区的水环境承载能力。
  第三,河湖连通是提高水资源配置能力的重要途径。 河流水系是水资源的载体,是生态环境的重要组成部分。由于大规模人类活动的影响,我国河湖连通状况发生了很大变化,不少地区水资源通道阻断,河湖萎缩严重,水系循环性差,枯水期水位降低,水资源和水环境承载能力下降。因此,提高我国水资源配置能力,必须做好河湖连通这篇大文章。一是从国家层面看,要加快南水北调工程建设,构建我国“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源战略配置格局,有效解决北方地区经济社会可持续发展和生态安全保障的水资源需求。南水北调东、中线一期工程可为我国北方地区新增供水量137亿立方米,不仅大大缓解华北地区水资源短缺局面,而且通过外调水与当地水置换,可以减少地下水开采,恢复地下水位,增加地下水战略储备。二是从区域层面看,要继续发挥引江济太、引黄济津济淀、珠江压咸补淡等水资源配置工程的作用,加快吉林中部供水、甘肃引洮、青海引大入湟等工程建设步伐,加快推进陕西引汉济渭、安徽引江入巢济淮、云南滇中引水等工程前期工作。这些区域调水工程不仅有助于缓解当地严重缺水的状况,提高水资源承载能力,为经济社会发展提供用水空间,也可以进一步改善调入区水环境,提高当地居民生活质量和水平。三是从相邻河湖看,要认真总结武汉大东湖、桂林两江四湖、杭州西湖等河湖水系连通经验,综合采取水力调度、清淤疏浚、生态治理等措施,实现水系连通、河畅其流、水复其动,加速水体置换,提高自净能力,恢复河湖生态系统及其功能,使之更好地服务于经济社会发展。四是从河库连通看,要借鉴山东等地实施省市县三级水网建设的经验,根据当地水资源条件、河流水系分布和工程布局特点,因地制宜,统筹规划,城乡一体,河库联动,以水库为调蓄中枢,以河道、渠系为主要输水载体,连通河流水系与沿途水库,构建引得进、蓄得住、排得出、可调控的江河湖库水网体系,根据丰枯变化调水引流,实现水量优化配置,提高供水的可靠性,增强防洪保安能力,改善生态环境。
  第四,科学调度是提高水资源配置能力的重要手段。 水库等工程建成之后,如果没有科学调度,不仅难以有效发挥配置水资源的功能,而且还可能带来负面影响。必须通过科学调度,兼顾上下游、左右岸关系,满足不同行业用水需求,全面发挥水库的调蓄功能。实现这一目标,需要做好以下几方面工作。一是科学确定蓄水时间。目前我国高坝大库日益增多,调蓄功能不断增强,蓄水过程与下游用水产生矛盾等问题愈加凸显。因此,要研究向洪水要资源,研究论证拓展蓄水时间的可行性,确保蓄水过程必需的下泄流量,统筹解决蓄水过程与下游用水矛盾。二是加强汛限水位动态控制研究。由于全球气候变化、干旱少雨和江河下垫面变化等原因,近20多年来一些江河地表径流量不断减少,水库蓄水不足、功能萎缩的问题日益突出。因此要根据我国防汛预警预报能力和上下游防洪能力不断提高的实际情况,在进行风险分析的基础上,深入研究水库抬高汛限水位或实施汛限水位动态控制的可行性,充分利用雨洪资源,提高水库的利用效率和水资源配置能力。三是加强水库群联合调度。目前,我国许多江河都已形成梯级开发,要加强梯级水库联合调度,尤其要深入研究三峡工程建成后与干支流水库群的联合调度,合理确定不同水库蓄水和泄水过程,科学制定水库蓄水时段和水位动态控制方案。调度过程中要正确处理防洪、供水、航运、生态与发电的关系,正确处理社会效益、生态效益与经济效益的关系,坚持兴利调度服从防洪调度,坚持电调服从水调,保障中下游地区生活、生产、生态用水需求。

  三、关于全面建设节水型社会
  随着经济社会的快速发展,我国资源环境约束矛盾日益突出,部分地区资源环境承载能力已接近极限。贯彻落实科学发展观,解决我国水资源短缺问题,必须把建设节水型社会作为一项战略性和根本性措施,建立以需水管理为核心、以水权水市场为基础的制度体系,形成有利于节水的体制机制,建立自律式发展模式,大力推行节约用水,不断提高水资源的利用效率和效益,实现水资源可持续利用,促进经济、社会和人口、资源、环境协调发展。
  第一,全面建设节水型社会是实现经济社会可持续发展的必然选择。 全面建设节水型社会,首先是由我国的水资源承载能力决定的。目前世界人均用水量约为640立方米,我国人均用水量为446立方米。若2030年,我国居民人均用水量达到世界平均水平,届时全国总用水量将达到1万亿立方米,远远超过全国水资源可利用量的上限。所以我国必须走全面节水的道路,否则水资源将难以承载经济社会可持续发展。二是全面建设节水型社会,是加快转变经济发展方式的必然要求。目前,我国用水方式偏于粗放,用水浪费严重,现状全国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3,万元工业增加值用水量是发达国家的4-6倍,全国农业灌溉水有效利用系数仅为0.48左右,而发达国家为0.7以上。因此,加快转变经济发展方式,首先要加快转变用水方式,优化用水结构,提高用水效率和效益,促进经济结构调整。三是全面建设节水型社会,是缓解我国环境压力的重要措施。目前我国入河污染物排放总量大,一个重要原因就是用水浪费。因此一定要建立节水就是减排增效、节水就是防污治污的观念,通过全面建设节水型社会减少污水排放量,改善水环境。四是全面建设节水型社会,是一些资源型缺水地区可持续发展的唯一出路。比如,辽西地区、西北内陆河地区,水资源可利用量十分有限,生活、生产、生态用水矛盾突出,地下水超采严重,且难以通过外流域调水缓解用水压力,只有通过全面节水,走以内涵为主的高效节水发展道路,才能保障地区经济社会可持续发展。
  第二,加快建立以需水管理为核心的水资源管理制度体系。 建设节水型社会必须从制度建设入手,以需水管理为核心,以水权、水市场理论为指导,全面落实最严格的水资源管理制度,实施用水总量控制,遏制不合理用水需求,推动经济社会发展与水资源承载能力相协调。一是实行用水总量控制。根据全国水资源综合规划成果,到2030年全国用水总量要控制在7000亿立方米以内,这就是全国的用水总量控制“红线”。下一步,要尽快将这个总量通过流域分水方案分解到各省、自治区、直辖市,使每个地区都有明确的用水上限,作为各地需水管理的重要依据。同时要加强用水总量的过程控制,到2015年,全国用水总量要控制在6200亿立方米以内;到2020年,全国用水总量要控制在6700亿立方米以内。二是加快制订水量分配方案。水量分配方案是建立国家水权制度的重要基础,是流域和区域实行用水总量控制的主要依据。各流域机构要根据国家即将批复的全国水资源综合规划,会同各省、自治区、直辖市水行政主管部门,做好水量分配方案制订工作。要区别轻重缓急,把水资源短缺、生态环境脆弱、省际用水矛盾突出的跨省河流水量分配作为近期工作重点。各省、自治区、直辖市也要本着实事求是、顾全大局的原则,积极配合做好相关工作,在国家确定的用水指标范围内,切实做好本区域内的水量分配工作。三是实行严格的取用水管理。各行政区要按照总量控制指标制定年度用水计划,实行行政区域年度取用水总量控制,严格取水许可审批和水资源论证,强化取水计量监管,从源头上把好水资源开发利用关,对超过取水总量控制指标的,一律不再审批新增取水。同时,要充分发挥市场作用,在搞好初始水权分配、健全相关监管制度的基础上,积极探索水权流转的实现形式,鼓励水权合理有序有效流转,优化配置水资源。四是加强定额管理。目前我国大部分地区工农业用水定额偏高,各地要参照全国水资源综合规划提出的目标定额,从当地实际出发,本着全面强化节水的原则,在本地区分配的用水上限范围内,进一步制定、修订和完善居民生活、工业、农业等用水定额,强化节水考核管理,力争逐步接近或达到世界先进节水水平。
  第三,把推广节水灌溉作为节水型社会建设的重点。 目前,我国农业用水占总用水量的比重为62%,西北等一些地区则高达90%以上。今后提高粮食产能很大程度上要依靠扩大有效灌溉面积,将会进一步增加农业用水需求。因此,加大农业节水力度,大力推广高效节水灌溉技术,既是实现我国水资源可持续利用的战略措施,也是保障国家粮食安全的重要举措。全面推广高效节水灌溉,要重点做好以下几项工作。一是科学制定节水灌溉发展规划。我国发展节水灌溉已经历时十几年,技术相当成熟,而且在西北干旱缺水地区已经形成较大规模,具备大范围推广条件。推广节水灌溉,必须从各地的实际出发,科学确定节水灌溉发展模式,合理划定节水灌溉推广区域。要把推广节水灌溉与大中型灌区节水改造、小型农田水利重点县建设、集雨节灌、牧区水利等结合起来,相互衔接配套,提高整体效益。二是完善节水灌溉推广投入机制。节水灌溉带有较强的社会公益性,同时能够显著提升农作物经济效益,具有一定的经营性,一定要发挥中央和地方、政府和市场两个积极性,多渠道筹集资金。一方面要加大各级政府对节水灌溉的投入,用好灌排设备农机具购置补贴政策和节水灌溉贷款财政贴息政策,充分调动农民群众发展节水灌溉的积极性。另一方面要通过明晰水权,运用市场机制实现水权转换,建立工业用水对农业灌溉的反哺机制,多渠道增加节水灌溉资金投入,这方面宁夏、内蒙都有成功的例子,值得各地学习借鉴。三是大力推广普及节水灌溉技术。要走集约式现代农业节水道路,优化调整种植结构,大力推广管灌、喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉技术,发展优质高产高效低耗农业。要充分发挥节水灌溉设备制造企业的重要作用,加快节水灌溉技术的普及和推广。
  第四,充分发挥水价在促进节水中的杠杆作用。 水价是促进水资源节约保护的重要杠杆,是需水管理的重要手段。水价既要体现公益性,保障人民群众的基本用水权益;又要体现商品性,发挥市场在资源配置中的基础性作用。要按照国家推进资源性产品价格改革等政策要求,逐步推进水价改革,对不同水源和不同类型用水实行差别水价,建立有利于促进节水和水资源循环利用的水价机制。水利工程供水逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价,保证水利工程良性运行,促进节约用水。工业和服务业领域应逐步实行分类供水、分类水价,并在水价制定中充分考虑水资源稀缺程度,适当提高水资源费征收标准,促进工业和服务业节水,加大中水回用力度,提高工业用水和城市用水循环利用率。农业水价要按照补偿生产成本和费用,不计利润和税金的原则核定,建立定额灌溉、计量收费、节约转让、超用加价的机制。居民生活用水要逐步推行阶梯式水价制度,要充分考虑低收入家庭的承受能力,兼顾多用水多付费的原则,促进城市生活节水。通过综合采取各种有效措施,强化全社会的节水意识,引导公众自觉履行节水义务,有效发挥水价对促进节水的杠杆作用,逐步形成节约用水的长效机制。

  四、关于进一步完善防洪减灾体系
  经过多年大规模水利建设,各流域防洪减灾体系逐步完善,在防御洪水中发挥了重要作用。但与确保江河安澜和改善民生的要求相比,目前流域和区域防洪体系中仍存在一些突出问题和薄弱环节,洪涝灾害仍是经济社会发展的心腹之患,必须始终把防洪工作放在突出位置来抓,扎实做好以下几项工作。
  第一,着力推动大江大河防洪减灾体系建设。 尽管主要大江大河防御的规划目标洪水已经几十年没有发生,但流域发生大洪水乃至特大洪水的几率却在不断增加。要充分利用当前国家实施积极财政政策的有利时机,进一步完善大江大河防洪减灾体系。一是按照最近国务院常务会议的要求,进一步推进淮河治理。要加快淮河干流和重要支流行蓄洪区调整,扩大中游河道泄洪能力;加快重点平原洼地治理,提高排涝标准,改善水利条件;加快入江水道、洪泽湖大堤加固、淮河入海水道二期工程建设,增强下游分洪泄洪能力;加快淮河出山店等山区控制性水库前期工作,尽早开工建设。二是按照国务院批复的七大江河流域防洪规划,继续完善大江大河大湖防洪减灾体系。长江流域要把河势控制工程和洞庭湖、鄱阳湖治理作为重点;黄河流域要加强下游综合治理和滩区安全建设,加强宁蒙河段防洪治理;海河流域要以南系防御“63.8”洪水、北系防御“39.7” 洪水为目标,重点加快蓄滞洪区建设和重点河道整治,恢复行洪能力;珠江流域要积极推动西江大藤峡工程前期论证,争取尽早开工建设,同时要加快珠江三角洲五大联围、重要城镇河段堤防建设。其他流域也要根据流域防洪规划,找准薄弱环节,进一步完善流域防洪减灾体系。三是加强重点区域排涝治理。我国广大平原地区排涝设施不足,排涝标准普遍偏低,涝灾损失严重,在历年灾害统计中,涝灾损失均占洪涝灾害损失的2/3以上。要切实提高易涝地区排涝标准,加快实施全国大型灌溉排水泵站更新改造,结合排涝骨干工程建设,广泛发动群众兴修田间排涝工程,提升低洼地排涝减灾能力。
  第二,着力抓好中小河流重点治理和山洪灾害防治。 我国中小河流大多分布在广大农村地区,缺乏系统和有效的治理,防洪设施比较薄弱,一般年份中小河流洪涝灾害损失占全国70%以上,近10年洪灾造成的死亡人数有2/3以上发生在中小河流。因此,必须把中小河流治理作为民生水利的重要内容,加大投入,加快治理。目前水利部和财政部已经批复了全国重点地区中小河流近期治理规划,各地要根据规划,有计划、分步骤地开展工作。要以洪涝灾害发生频繁、灾害损失严重,沿岸需要保护的城镇、乡村、人口、耕地较多的河流河段为治理重点,逐步提高中小城镇和农村的防洪能力。中小河流治理项目分散,多数由县及县以下组织实施,要切实抓好前期工作,充分进行项目论证,各省、自治区、直辖市水行政主管部门要加强指导,严格把关。要防止盲目提高标准,侵占河道,造成行洪不畅,导致人员伤亡和灾害损失。要狠抓项目建设和资金管理,积极落实地方配套资金,不断提高中小河流防洪能力。要全面开展山洪灾害防治工作,在山洪灾害频发地区加快建成以非工程措施为主,非工程措施与工程措施相结合的防灾减灾体系,通过加强监测预报、发布预警信息、及时转移避险、建立群测群防体系等措施,最大程度地减少山洪灾害造成的人员伤亡。
  第三,着力加快推进蓄滞洪区安全建设。 蓄滞洪区是流域防洪体系的重要组成部分,是防御流域性大洪水的重要手段,也是目前流域防洪体系中最为薄弱的环节。长期以来,蓄滞洪区安全建设严重滞后,围堤达标长度仅为52%,半数以上蓄滞洪区缺乏进退洪控制设施,现状区内仅有23%的人口有安全保障或临时安全措施,严重影响区内群众生存和发展,在发生流域性大洪水时,将增加决策和启用的难度,影响流域防洪能力的发挥。各流域和地方要以国务院近期批复全国蓄滞洪区建设与管理规划为契机,把蓄滞洪区建设作为“十二五”水利建设的重点,切实加强使用频率高、洪水风险大、在流域防洪中作用突出的重点蓄滞洪区建设,有效防御流域规划目标洪水和超标准洪水。要统筹考虑安全建设和区内群众渐进式搬迁,使区内居民得到妥善安置,防洪安全得到切实保障,生产生活条件得到明显改善,使洪水“分得进、蓄得住、退得出”。
  第四,着力强化防洪减灾非工程措施建设。 在加强防洪减灾工程体系建设的同时,要着力强化非工程措施建设,从整体上提高防洪减灾能力。一是要抓好防洪减灾责任制体系建设。进一步完善以行政首长负责制为核心的各项防洪减灾责任制,完善考核评估制度,强化监督检查。二是要抓好防洪减灾预案体系建设。进一步完善“防、抢、撤、救”各项预案,着力抓好基层单位防汛抗旱预案的修订和完善,形成“纵向到底、横向到边”的预案体系,加强预案的动态管理,强化预案的执行力和约束力。三是要抓好水文监测能力建设。完善全国水文站网体系,加快国家水文数据库及新一代水文卫星通信系统建设,不断提高水文信息采集、传输的自动化水平。建设水文巡测信息中心和遥感中心,强化巡测、自动监测和遥感监测,增强水文巡测能力。加强机动监测能力建设,提高应对突发事件的快速反应能力。四是要抓好预报预警体系建设。加强对中短期天气、水雨情和台风暴潮的预测预报工作,强化中小城市、中小河流、中小水库、山洪灾害易发区和人口密集区的预警体系建设,提高预报预警的时效性和准确性,为防汛决策指挥提供支撑和保障。抓紧完成国家防汛抗旱指挥系统一期工程收尾验收工作,尽快启动二期工程,进一步提高防洪减灾现代化水平。五是要抓好洪水风险管理工作。要对全国防洪区包括蓄滞洪区、洪泛区和堤防保护区进行洪水风险分析,编制洪水风险图,确定不同区域洪水风险程度,在此基础上采取不同的工程和非工程措施,完善洪水风险管理的法律法规体系和风险补偿机制,探索建立洪水保险制度,从而减少和化解洪水风险,将洪水灾害损失降低到最低程度。六是要抓好防汛抗旱服务体系和应急能力建设。要下大力气加强流域,省、市、县三级专业防汛机动抢险队伍建设,完善专业防汛抗旱队伍、民防队伍和解放军、武警部队四位一体的防汛抗旱减灾机制。进一步健全国家、流域、省、市、县五级防汛抗旱物资储备库,做好防汛抗旱物资储备,落实防洪抗旱减灾经费。

  五、关于水利投融资体制改革
  当前水利投资规模总体偏小,投资渠道不稳定。水利要实现又好又快发展,关键是要大力推进投融资体制改革,突破投资瓶颈制约,建立稳定的水利投融资渠道。
  第一,稳定和扩大公共财政投入。 水利是公益性为主的基础设施,应充分发挥公共财政投入的主渠道作用。“十一五”期间水利投入之所以能维持在较高水平上,关键是党中央、国务院高度重视水利工作,我们适时提出了农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套和节水改造等一大批符合国家投资方向和政策、有利于保障和改善民生的水利项目,中央水利投资大幅度增加,同时也带动了地方投入。今后一个时期,要保持较高的水利投资规模,必须做实有效需求,谋划接续项目。一是继续稳定和扩大水利基本建设投资规模。要以国务院批准实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划和全国蓄滞洪区建设与管理规划为契机,把大型灌区续建配套与节水改造、蓄滞洪区安全建设项目作为病险水库除险加固、农村饮水安全项目完成后的接续项目;以中央加快解决民生问题和完善惠民政策为契机,全力推动大中型病险水闸除险加固、坡耕地综合整治、小水电代燃料、牧区水利等项目建设;以贯彻中央经济工作会议关于推进城镇化发展为契机,进一步推进重点大中型水源工程和引调水工程前期论证,积极争取建设资金投入。二是中小型项目要积极开辟财政专项资金渠道。在积极争取加大现有小型农田水利、中小河流治理等投入的同时,拓展农村水环境整治、农村水电增效减排改造等新的投资领域。三是加大各项水利规费征收力度。扩大水资源费征收范围,加强水资源费征收使用管理。抓好河道工程修建维护费、河道采砂管理费、占用农业灌溉水源和灌溉工程设施补偿费、水土保持补偿费的征收工作,提高规费使用效益。
  第二,延续和拓宽水利建设基金。 水利建设基金自1997年征收以来,中央、地方已累计征收使用近1230亿元,在水利工程建设、工程维护和应急度汛中发挥了重要作用。水利建设基金今年年底即将到期,如到期后不能延续,将对水利建设、管理和防汛工作产生较大影响。因此,必须做好水利建设基金的延长和拓展工作,争取在政策上有所突破。一要保证水利建设基金能够顺利延续。规划计划司、财务司要着力抓好这项工作。二要争取拓宽基金征收渠道。2001年,中央水利建设基金来源中车辆购置附加费改为车辆购置税,水利建设基金征收办法由按3%提取改为按2000年实际征收额定额固定提取,要争取改为从量按比例提取;国家燃油税改革后,地方水利建设基金来源中的养路费、公路建设基金、公路运输管理费等被提高成品油消费税税率取代,但未考虑对水利建设基金的补偿,应该争取重新纳入水利建设基金征收范围。这两个渠道有一定政策依据,如能落实,水利建设基金将会有较大幅度增加。目前,各地地方水利建设基金征收参差不齐,征收高的省,如浙江省,地方水利建设基金年度征收接近60亿元,各地要相互学习,争取政府出台好的政策,提高地方水利建设基金征收规模。三是用好重大水利工程建设基金。从今年开始,三峡工程建设基金将转为重大水利工程建设基金,每年可筹集250亿元左右,除用于南水北调和三峡后续工作以外,两大工程非受益的16个省、自治区平均每年共有60亿元左右基金,用于当地重点水利建设。相关省、自治区要科学制定方案,认真做好前期工作,保证重大水利工程建设基金充分发挥效益。部规计司、财务司要抓紧研究提出用好基金的指导性意见。
  第三,切实用足用好三个优惠政策。 一是农机具购置补贴政策。自2008年开始,中央财政加大了对农机具购置补贴的支持力度,将补贴对象扩大到全国所有农业县(场),将排灌机械和农田基本建设机械列入补贴范围,其中排灌机械包括水泵、喷灌机械设备,中央财政对购置机具给予30%的补贴,一些地方还在此基础上,利用地方财政资金给予累加补贴。今年中央一号文件明确提出,扩大补贴范围,将抗旱、节水灌溉机械设备纳入补贴。各级水利部门要加强与财政、农机等部门的沟通协调,引导和鼓励农民在农田水利建设、发展节水灌溉中,用好用足补贴政策。下一步,要争取将农田水利机械列为通用性机械大类,进一步扩大国家补贴农田水利建设机械的种类。二是财政贴息政策。“九五”以来,国家安排财政贴息贷款支持发展节水灌溉,利率执行国家基准利率,中央财政补贴利息的一半。同时,部直属水利枢纽工程、南水北调工程和西部地区重大水利枢纽工程也可享受贷款财政贴息政策,如小浪底、万家寨、百色、皂市、紫坪铺、下坂地等工程都使用了财政贴息。各地要认真研究并积极争取财政贴息政策,发挥财政贴息政策的引导作用。三是“一事一议”财政奖补试点政策。为弥补“两工”取消后农田水利基本建设等农村公益项目的资金缺口,引导和鼓励农民出资出劳,2008年2月,国家出台了“一事一议”财政奖补试点政策。各地要在农村水利建设中,用好“一事一议”政策,积极宣传发动,引导农民自觉参与农村水利建设,逐步建立“农民自愿参与、村组自行组织、政府协调服务”的筹资筹劳新机制。
  第四,积极扩大地方水利投融资渠道。 当前,水利建设任务重,地方配套投资压力大。在地方财力还不十分充裕的情况下,要充分用好中央转贷地方国债资金、地方政府债券、银行贷款,努力发挥市场机制作用,扩大水利投融资渠道。近年来,各地积极进行探索,积累了不少好做法和好经验。有的地方创新建设方式,明确水利工程经营管理权责,吸引企业以独资、合资合作、BOT和BT等多种方式参与水利建设;有的地方构筑投融资平台,成立水利投资公司,筹集水利建设资金,支持公益性、准公益性重点水利工程建设,特别是重庆的做法和经验值得各地学习借鉴;有的地方通过供水、水电等开发项目未来收益权质押、储备土地未来收益权质押等方式向银行融资,用于水利建设。各地要进一步探索和创新水利投融资渠道,努力扩大水利投资规模,为实现新时期水利发展新跨越创造良好条件。
   上面谈到的几个重大问题,都与水利规划计划工作密切相关。最后,我对从事水利规划计划工作的同志提几点要求。
  一要加强学习,提高素质。 要按照中央关于建设学习型党组织和科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求,深入学习中国特色社会主义理论,切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。要深入钻研水利业务,努力学习经济、法律、金融等相关知识,不断提高综合素质和业务能力。
  二要把握宏观,服务大局。 要适应经济社会形势的不断变化,准确把握国家宏观政策,善于思考水利发展与改革的重大问题,注意抓带有方向性、普遍性、倾向性的问题,注意抓基础性、建设性、长远性的工作,着力在破解难题、推动工作、促进发展上下功夫。要结合水利实际,制定好水利规划和有关政策措施,为推动水利科学发展服好务。
  三要深入实际,转变作风。 要大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风,大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神,深入实际,深入基层,深入一线,带着问题调研,更好地了解国情、民情、水情,全面掌握第一手资料,找准规划计划工作中的重点和难点问题,抓好各项工作的落实,提高规划计划工作的公信力和执行力。
  四要规范程序,强化管理。 要积极争取水利投资,加快前期工作,加强项目储备。要进一步完善前期工作、计划管理、项目审查审批等方面的规章制度,规范工作程序,实行精细化管理,抓好水利投资计划执行情况的监督检查和总结评估。完善规划计划管理信息系统,加强资料收集、基础数据统计、基本情况分析,不断提高规划计划工作管理水平。
  五要恪尽职守,廉洁奉公。 要以对国家和人民高度负责的态度,认真履行好每一项职责,扎实做好每一项工作。进一步健全和完善岗位责任制和责任追究制,把任务分解到岗位、把责任明确到个人,一级对一级负责,层层抓好落实。要加强党性修养,培养健康情趣和高尚人格,常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心,严格执行廉洁从政各项规定,筑牢拒腐防变的思想防线,做到自重、自省、自警、自励。要慎重对待手中权力,强化对权力运行的制约和监督,重大问题要集体决策,关键环节要严格把关,切实做到依法行政、科学行政、民主行政。
   同志们,水利规划计划工作既面临重要机遇,也面临重大挑战。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,深入贯彻落实科学发展观,积极践行可持续发展治水思路,开拓进取,扎实工作,努力开创水利规划计划工作新局面,为推进民生水利新发展、实现水利发展改革新跨越做出新贡献!
   新春佳节在即,借此机会,我提前给同志们拜个早年,祝大家新春快乐,阖家幸福,身体安康,工作顺利!